ДОКЛАД
«Основы реформы технического законодательства РФ»
Министерство регионального развития Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, административно-территориального устройства Российской Федерации, строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства. В его ведении находятся Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.
Минрегион России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
До вступления в силу Федерального закона от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» существовала практика технического регулирования, базировавшаяся на многолетнем опыте и системе нормативно-правовых, а также ведомственных и региональных нормативно-технических документов. Нормативные воздействия на сферу строительства осуществлялись законодательно-правовыми актами Российской Федерации: законами РФ; указами Президента РФ; Постановлениями Правительства РФ; а также системой нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, а также предприятий и общественных объединений.
В качестве федеральных нормативных документов применяют также межгосударственные строительные нормы и правила и межгосударственные стандарты (ГОСТ), введенные в действие на территории Российской Федерации.
Данная правовая, нормативная и рекомендательная база содержит колоссальный практический опыт по вопросам производства строительных материалов, проведения инженерных изысканий, проектирования, строительства, эксплуатации. Общее число действующих нормативных документов в области строительства - более 5 тысяч.
Начало реформы данной системы было положено принятием Федерального закона «О техническом регулировании», а в последствии и Градостроительного кодекса Российской Федерации. Реформирование затрагивает все отрасли хозяйственной деятельности в целом и строительную отрасль в частности.
Федеральный закон «О техническом регулировании», вступивший в силу с 01 июля 2003 г., вносит принципиальные изменения в существующую систему технического регулирования в строительстве. Основные положения закона направлены на установление соответствия национальной системы технического регулирования международным нормам, ограничение государственного регулирования и концентрацию его на вопросах, связанных с безопасностью, что должно способствовать устранению административных и технических барьеров на пути экономического развития.
Создание эффективной системы технического регулирования будет определяться, в первую очередь, содержательным наполнением элементов различных уровней структуры системы.
Федеральный закон «О техническом регулировании», определяя правила построения системы технического регулирования, содержит некоторые недостатки и противоречия, затрудняющие воплощение в жизнь реформы. К ним можно отнести:
§ наличие не четко сформулированных правоприменительных областей;
§ терминологические несоответствия;
§ содержательные противоречия;
§ недостаточная проработка вопросов, связанных с нормативным правовым регулированием в переходный период.
Градостроительный кодекс Российской Федерации был принят вслед за Федеральным законом «О техническом регулировании» и также имеет с ним ряд противоречий.
Лишь разрешение противоречий, связанных с терминологией, перечнем безопасностей и спецификой строительства как процесса, а не продукта, обеспечит выполнение задач реформирования системы технического регулирования в строительстве.
Первоочередной задачей в данном случае является внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «О техническом регулировании». Важно отметить, что работа по данному вопросу ведется рабочей группой по внесению изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» при Правительственной комиссии по техническому регулированию.
Одно из предложений Минрегиона России, которое передано рабочей группе по внесению изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» при Правительственной комиссии по техническому регулированию, касается изменения названия общего технического регламента с «О безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий» на «О безопасности зданий, строений, сооружений и прилегающих к ним территорий».
Это обусловлено тем, что эксплуатация зданий, строений и сооружений является лишь промежуточным звеном жизненного периода зданий, строений и сооружений, который включает такие этапы, как: предварительные инженерные изыскания, проектирование, строительство, эксплуатация, снос и рекультивация территорий. Все составляющие жизненного периода влияют на жизнь и здоровье граждан, защиту имущества, охрану окружающей среды. При этом основы безопасной эксплуатации закладываются на этапах инженерных изысканий, проектирования и выполнения строительно-монтажных работ.
Таким образом, формулировка «безопасная эксплуатация», закрепленная в Федеральном законе «О техническом регулировании», не соответствует устоявшейся российской и мировой терминологии и не охватывает весь жизненный период зданий, строений, сооружений.
Данное изменение в Федеральный закон «О техническом регулировании» не является единственным, но оно наиболее принципиально.
На основании Федерального закона «О техническом регулировании» нормативно-правовую основу технического регулирования в строительстве составляют технические регламенты.
«Обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации» должны быть включены в состав технических регламентов в области строительства. Распоряжением Правительства РФ № 1421-р от 06.12.2004 утверждена «Программа разработки технических регламентов на 2004-2006 годы».
По строительству в нее включены: общий технический регламент «О безопасной эксплуатации зданий, строений и сооружений и безопасном использовании прилегающих к ним территорий» (п. 2) и два специальных регламента «О безопасности строительных материалов и изделий» (п. 32) и «О требованиях к безопасности зданий и других строительных сооружений гражданского и промышленного назначения» (п. 33).
При этом на разработку вышеуказанных технических регламентов в бюджете на данный момент уже существуют целевые статьи.
Поскольку, по мнению Минрегиона России, общий технический регламент в области строительства должен иметь название: «О безопасности зданий, строений, сооружений и прилегающих территорий» и по своей сути включать общие обязательные требования к безопасности зданий, строений, сооружений и прилегающих территорий на этапах инженерных изысканий, проектирования, строительства, эксплуатации и сноса, возможна разработка параллельно всех трёх указанных технических регламентов по единой идеологии, как составных частей единого документа. После принятия Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О техническом регулировании»» эти технические регламенты могут быть объединены в единый общий технический регламент «О безопасности зданий, строений, сооружений и прилегающих территорий».
Разработка данного общего технического регламента позволит нормативно охватить все наиболее общие требования безопасности в строительстве. Таким образом, общий технический регламент в предложенном варианте станет системообразующим и заложит основу для создания комплекса специальных технических регламентов и системы национальных стандартов в области строительства.
Учитывая сложность и специфику проведения работ по многим направлениям, необходимость привлечения большого числа участников, Минрегион России считает необходимым установить срок исполнения до представления проектов указанных технических регламентов в Правительство Российской Федерации не менее 12-ти месяцев со дня начала работ по разработке. При этом потребность в финансировании работ по подготовке проекта общего технического регламента в строительстве составит 12-12,5 млн. рублей.
В настоящее время Минрегион России ведет работу по анализу нормативной базы в области строительства, определению перечня специальных технических регламентов, в которые обязательным блоком должны войти требования безопасности к объектам строительства в ходе инженерных изысканий, проектирования, строительства и эксплуатации. Готовятся предложения по внесению изменений в «Программу разработки технических регламентов на 2004-2006 годы» и «Программу разработки технических регламентов на 2006-2008 годы».
Специальные технические регламенты очень часто находятся на стыке различных сфер управления, и в связи с этим они приобретают межотраслевой и межведомственный характер. Одновременно возникает проблема отнесения специальных технических регламентов к сфере ведения тех или иных министерств и ведомств. На текущий момент ряд министерств и ведомств уже провели соответствующую работу и сформировали собственное видение проблемы. Минрегион России считает обоснованным и необходимым свое участие в решении данной задачи, как ведомство, отвечающее за вопросы строительной политики.
Таким образом, Министерство регионального развития считает необходимым включение блока требований безопасности, связанного с созданием и эксплуатацией зданий, строений, сооружений, в каждый специальный технический регламент, в область применения которого входит строительная отрасль.
Воплощение в жизнь новой системы технического регулирования требует анализа существовавшей и действующей системы, что позволит использовать положительный опыт российской практики технического регулирования в строительстве, а также будет способствовать эволюционному, а не революционному переходу от старой системы к новой.
Системы технического регулирования в области строительства большинства развитых стран, включая Канаду, Германию, США, содержат аналоги Строительных Норм и Правил, именуемые «Технические кодексы установившейся практики» («Codes of practice»). Такая система стала необходимой, привычной нормой практической деятельности всех российских проектировщиков, инженерно-технических работников, архитекторов, а также архитектурно-строительного надзора и иных контрольных органов по всей стране.
Многие выпуски строительных норм и правил Российской Федерации приняты в качестве межгосударственных строительных норм, действующих во всех странах СНГ, или используются в качестве основы для разработки национальных строительных норм этих стран.
Минрегион России внёс предложения о включении технических кодексов установившейся практики в качестве документов по стандартизации в концепцию проекта «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О техническом регулировании».
Отдельно требуется отметить проблемы переходного периода. Статья 46 Федерального Закона «О техническом регулировании» «Переходные положения» не обеспечивает плавный переход от сложившейся системы технического регулирования в строительстве к новым условиям.
П. 1 ст. 46 Федерального закона «О техническом регулировании», определяет, что «со дня вступления в силу настоящего Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:
-защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
-охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
-предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей»,
Это вносит неоднозначность в толкование действующих нормативных документов в строительстве. В настоящее время только при поиске в Интернет с использованием информационно-правового портала «Кодекс» сразу обнаружено 545 упоминаний об обращениях в суд, связанных с применением и использованием СНиП. При их анализе можно говорить о том, что суды различных инстанций по-разному интерпретируют обязательность применения положений СНиП. В одном случае СНиП толкуются как обязательные для применения нормативно-правовые документы, в другом - как рекомендательные технические документы добровольного применения.
Минрегион России считает, что на переходный период необходимо сохранить действующую нормативно-техническую базу. В ходе реорганизации системы технического регулирования в строительстве та часть нормативно-технических документов, которая носит нормативный правовой характер в области обеспечения безопасности отойдет в технические регламенты, а оставшаяся часть будет составлять документы добровольного применения в виде стандартов, СНиПов и иных документов добровольного применения.
Федеральный закон «О техническом регулировании» предполагает создание двухуровневой системы: технические регламенты и национальные стандарты в семилетний срок. Однако анализ европейского опыта показывает, что данные преобразования имеют более значительные временные рамки, а переход, как правило, осуществляется через промежуточную многоуровневую систему технического регулирования.
Необходимо также внести изменения в ФЗ «О техническом регулировании», которые дадут возможность федеральным органам исполнительной власти вносить поправки и изменения в действующие нормативно-технические документы до принятия соответствующих технических регламентов. Предложения внесены для рассмотрения в концепцию проекта «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О техническом регулировании».
Принятие данной поправки в ФЗ может разрешить серьезную проблему с 16 базовыми строительными нормами и правилами (СНиП), принятыми бывшим Госстроем России в период 1999 - 2003 г.г., до вступления в силу Федерального закона «О техническом регулировании», и содержащие обязательные требования по безопасности к зданиям и сооружениям.
Минюстом России в государственной регистрации указанных документов было отказано по причине содержания в данных нормативно-технических документах отдельных правовых и отсылочных норм к ГОСТам и СНиПам, которые раннее не были зарегистрированы в установленном порядке, и по другим формальным причинам. В этой связи незарегистрированные СНиП не могут быть использованы для регулирования соответствующих правоотношений в области строительства. Понятно, что принятие поправок к ФЗ «О техническом регулировании» может продлиться продолжительное время, поэтому Минрегион России предлагает, учитывая важность вопроса применения строительных норм и правил, не отзывать данные 16 СНиП до принятия изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» о порядке внесения изменений в действующие нормативные правовые акты на переходный период до вступления в силу соответствующих технических регламентов.
Данные предложения разрабатываются в рамках рабочей группы по внесению изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» при Правительственной комиссии по техническому регулированию.
Необходимо отметить, что все технические документы (включая государственные стандарты) объединены во взаимосвязанные комплексы, выделенные в результате системного анализа объектов нормативного регулирования. Переводом технических документов в области строительства в форму национальных стандартов должны заниматься специалисты в этой области. В целях активизации разработки и принятия национальных стандартов и стандартов организаций Минрегион России, совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями предлагает создать орган по стандартизации в строительстве.
Для разработки концепции технического регулирования в строительстве и координации работ по реорганизации системы технического регулирования:
v В Минрегионе России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями создана рабочая группа по реорганизации системы технического регулирования в строительстве. В ее рамках ведется методологическая работа по переходу к новой системе технического регулирования. Минрегион России предлагает бизнес- и строительному сообществу, а также всем инициативным группам консолидировать усилия на базе данной рабочей группы для координации деятельности по переходу к новой системе технического регулирования.
Во II полугодии 2005 г. Так же планируется:
v Совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в целях активизации разработки и принятия национальных стандартов и стандартов организаций проработать вопрос о создании комитета по стандартизации в строительстве;
v Подготовить и провести совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и ведомствами, бизнес сообществом круглый стол на тему «Система технического регулирования в строительстве»;
v Провести совместно с профильными комитетами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации обсуждение стратегии на переходный период принятия новых технических регламентов в строительстве;
v Подготовить проекты постановлений Правительства РФ в соответствии с «Планом подготовки проектов постановлений Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации № 723-р от 6 июня 2005 г;
v Разработать методические рекомендации для субъектов хозяйственной деятельности в области строительства на переходный период с определением действующих правил и обязательных требований;
v Проводить информационно-разъяснительную работу по вопросам технического регулирования в переходный период;
v Подготовить и разместить на сайте министерства информацию о системе технического регулирования в строительстве.
октябрь 2005 года