Заместитель руководителя
Аппарата Комитета по
промышленности, строительству
и наукоемким технологиям
Государственной Думы ФС РФ
Правовые проблемы Реформы технического регулирования
в строительстве и Жилищно-коммунальном хозяйстве
Выступление на Конференции
"Партнерство бизнеса и государства как фактор модернизации и развития
строительного комплекса и ЖКХ России"
Уважаемые участники "круглого стола"!
Организаторами "круглого стола" предложен к обсуждению вопрос о причинах торможения реформы технического регулирования в России. Я думаю, что этот вопрос стоило бы поставить несколько по-другому, а именно: почему эффективность Закона "О техническом регулировании" оказалась пока столь низкой?
Есть много общего между проблемой эффективности закона и эффективности лекарства. Прежде чем запустить новое лекарство в производство, тем более выложить его на прилавки, фирма-производитель проводит огромную исследовательскую работу, клинические испытания. После выпуска на рынок тщательно анализируется клиническая практика, то есть оценивается в каких случаях достигнут результат, в каких не достигнут, какие имеются побочные последствия. В основе лежит известный принцип "не навреди", или в интерпретации одного деревенского фельдшера из повести "Коллеги" Василия Аксенова: "главное, чтобы больному не стало хуже".
Оценка эффективности Закона, как некоего социального лекарства, требует многомерного рассмотрения с различных позиций. Я в отведенное мне время затрону только несколько проблемных вопросов. В рамках круглого стола, надеюсь, прозвучат разнообразные мнения и оценки.
Как известно, Закон "О ТР" был инициирован подготовкой к вступлению во Всемирную торговую организацию, одним из основных документов которой является Соглашение о технических барьерах в торговле. Это требует гармонизации с правилами ВТО российского законодательства, содержащего требования к товарам и процессам их производства.
Оценка эффективности принятого Закона требует использования элементов сравнительного анализа Российского Закона "О техническом регулировании" и зарубежного законодательства в этой сфере.
Даже беглый анализ показывает, что предмет Российского Закона "О техническом регулировании" в отдельных аспектах оказался в чем-то уже (в чем, я буду говорить позже), а в чем-то шире того, что вкладывается в понятие законодательства о техническом регулировании, например в странах ЕС. Особенностью российского Закона "О техническом регулировании" является то, что он подразумевает прямое регулирование техническими регламентами всех параметров продукции и процессов ее производства, отвечающих целям технических регламентов. В практике Европейского Союза единые требования в основном адресованы к продукции, попадающей на общий рынок, и в гораздо меньшей степени процессам ее производства. Проще говоря, требования предъявляются к металлоконструкции, а не к прокатному производству
Российский Закон "О техническом регулировании" в равной степени предъявляет требования к продукции и процессам ее производства. Это порождает проблему правильного выбора объектов технического регулирования. Это порождает и вопрос, какой набор параметров, характеризующих продукцию и процессы ее производства, является минимально необходимым и достаточным, чтобы достичь целей принятия технического регламента. Наиболее очевидным решением является включение в технические регламенты всех связанных с целями технических регламентов норм действующих ГОСТов, СНИПов, СанПинов, правил осуществления тех или иных видов работ, связанных с повышенной опасностью. Однако, как хорошо известно первокурсникам юридических вузов, любая детализация юридической нормы ведет к уменьшению объема понятия (сужению круга регулируемых объектов). Это порождает необходимость принятия сотен технических регламентов для достаточно узких перечней продукции и технологичных процессов. При этом неизбежно дублирование одних и тех же норм в разных технических регламентах.
Выход из этой трудной ситуации был частично учтен при разработке Закона "О техническом регулировании". Предполагалось, что инвариантные факторы риска будут учтены в 7 общих регламентах. По мере углубления в проблему был предложена следующая ступень в иерархии специальных технических регламентов, так называемые макроотраслевые. Однако проблема заключается в том, что Закон "О техническом регулировании" не предполагает наличия иерархии внутри множества специальных регламентов, и все специальные регламенты имеют одинаковую юридическую силу.
Трудность представляет, например, согласованная и одновременная разработка макроотраслевого регламента "О безопасности строительных материалов и изделий", который разрабатывается в рамках госзаказа, и десятка узкоспециальных ТР типа "О безопасности кровельных материалов", которые разрабатываются бизнес-сообществом и презентация части которых намечена в программе нашего "круглого стола".
Это первая серьезная правовая проблема, порожденная концепцией Закона "О техническом регулировании".
Вторая проблема, это проблема взаимоотношения Закона "О техническом регулировании" и других технических нормативных документов, стандартов, СНиПов, СанПинов. Я думаю, сегодня ни для кого не является секретом, что наше законодательство о техническом регулировании в отношении пары Закон-стандарт, заявило себя, как уникальное явление.
Во всех странах, в общем и целом, стандарты являются добровольными для применения. Но при этом вся совокупность стандартов разбивается на два подмножества: упоминаемые в техническом законодательстве и не упоминаемые. В свою очередь, упоминаемые делятся на две группы: индикативные или эксклюзивные. Индикативными признаются группы стандартов, применение которых целесообразно, но не обязательно для достижении цели технического регламента. Эксклюзивный стандарт прямо называется в тексте технического регламента и его нормы становятся обязательными.
Наш Закон "О техническом регулировании" такой подход исключает. Наш Закон вообще не допускает ссылок на иные документы, содержащие технические нормы. Все обязательные технические нормы должны быть прописаны в техническом регламенте, а регламент, как правило, должен быть установлен Законом. При этом в качестве основного аргумента обычно приводится ссылка на 55 статью Конституции, о том, что "права человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционно строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".
Представляется, что имеет место путаница в понимание этой конституционной нормы. Она, по нашему убеждению, должна толковаться таким образом, что закон устанавливает ограничения хозяйственной деятельности, связанные с соблюдением технических норм. При этом сами технические нормы в законе могут описываться со степенью детализации, необходимой для однозначного понимания масштаба ограничения хозяйственной деятельности. Но точные параметры технической нормы, которые необходимы для оценки соответствия деятельности или продукции установленным требованиям, могут указываться в документах, поименованных в техническом регламенте. Фактически вопрос, состоит в том, в каких подзаконных актах могут содержаться обязательные технические нормы.
Ответ предельно прост: Конституция Российской Федерации, статья 115, наделяет Правительство Российской Федерации полномочием издавать нормативные постановления на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации. Конституция в этой же статье определяет юридическую силу таких постановлений и их место в иерархии нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти Российской Федерации - они обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Приведу пример в подтверждение своей позиции. Вспомним Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности". Этот Закон также является ограничителем хозяйственной деятельности. Во многих случаях требования к лицензиату является техническими требованиями. Например заготовитель лома черных и цветных металлов, должен иметь оборудование с определенным техническими характеристиками: как-то, дозиметрическое оборудование, пресс-упаковщик с усилием во столько-то килоньютонов. Но все эти технические нормы содержатся в положениях о лицензировании, утверждаемых Правительством. Более того в июле этого года Государственная Дума приняла Закон "Об обращении с ломом и отходами металлов", где в качестве норм были прописаны достаточно общие требования к наличию у заготовителя лома оборудования с определенными характеристиками. И что же? Закон был отклонен Президентом, с указанием, что эти технические требования должны содержаться в положениях о лицензировании, утверждаемых Правительством.
Если обратиться к зарубежному опыту, то в подавляющем большинстве стран технические регламенты принимаются актами Правительства или Министерств или других органов исполнительной власти. Есть страны, где технические регламенты принимаются Парламентом, например в Великобритании. Например, Регламент о строительных материалах и конструкциях 1991 года. Но в Великобритании в отличие от России Парламент наделен правом принимать не только Законы, но и постановления, носящие нормативный характер. Упомянутый Регламент о строительных материалах и был принят Парламентом в форме подзаконного акта. Акты такого типа мог принимать в свое время и Верховный Совет России. Назову один очень важный акт, который действует по сей день. Это положение о лицензировании пользования недрами, принятое постановлением Верховного Совета России еще в 1992 году.
Таким образом предлагается технические нормы, выражающиеся в сложных параметрических функциональных зависимостях, либо в форме матриц с числом строк и столбцов более 6 (число условное), выносить в отдельные документы, утверждаемые Правительством. Такой подход позволит преодолеть и третью проблему, связанную с юридико-лингвистической формой документа.
Очевидно, что содержание технического регламента неизбежно влияет на форму документа.
До сих пор мы не имеем не только устоявшейся, но и вообще какой-либо практики оформления текстов Законопроектов о технических регламентах.
В связи с этим нам остается искать в отечественной законодательной практике аналоги утверждения документов, имеющих юридическое значение. Техника этих аналогов утверждения позволила бы нам выработать представление о том, какой должна быть техника принятия технических регламентов федеральными законами".
Техника узаконения. Отечественная законодательная практика дает примеры утверждения федеральными законами самых разнообразных документов, имеющих юридическое значение. Эта техника вполне заслуживает названия техники узаконения. Она довольно проста. Утверждающий закон, как правило, очень краток. Его основное содержание сводится к формуле: "Утвердить … (прилагается)". Текст утвержденного документа обязательно приобретает запись о том, что является приложением к такому-то закону. И закон, и прилагаемый к нему документ опубликуются, точнее, публикуется только закон со всеми его приложениями.
Примерами применения этой техники могут служить: Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ "Об утверждении программы развития образования" и Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 146-ФЗ "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва".
Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" представляет собой другой пример. Основной массив правовых норм содержится в теле собственно закона, к которому имеется приложение.
Проекты разрабатываемых регламентов, которые мне пришлось видеть, в основном построены, так, что и нормы и таблицы с параметрами, развивающими эти нормы содержатся в основном теле каждой статьи. Возникает серьезная, хотя и техническая проблема, как разместить эти таблицы, чтобы их могли прочесть и понять депутаты Государственной Думы.
Если не придумать технологическое решение, то принятие законов может надолго затянуться уже в Думе. Для начала требуется принятие поправок в Регламент Думы, который пока не предусматривает ни особого порядка рассмотрения регламентов, ни специальных требований к их оформлению.
Наконец, последняя четвертая проблема. Она имеет прямое отношение к техническому регулированию в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве.
Как могли заметить уважаемые коллеги, цели принятия технических регламентов, перечисленные в Закон "О техническом регулировании", более узкие, чем цели технического нормирования вообще. В цели технического нормирования входит также достижение унификации, взаимозаменяемости продукции, технической и информационной совместимости. Такие нормы, как правило, обязательными не являются и о них речь здесь не идет. Но к целям технических регламентов по российскому Закону "О техническом регулировании" также не относятся вопросы энерго- и ресурсосбережения, крайне актуальные для промышленного и гражданского строительства.
При этом никто не будет спорить, что нормы по энергосбережению тоже являются техническими нормами. Существует Федеральный закон "Об энергосбережении". Согласно этому закону и сегодня являются обязательными нормы ГОСТов, других технические нормы и правила, регламентирующие энергопотери в зданиях.
По Закону "О техническом регулировании" технические регламенты на строительные материалы уже не будут содержать норм по энергосбережению. Но параллельно будут существовать ГОСТы и СНИПы, которые в части энергосбережения будут обязательными. Не запутаем ли мы окончательно проектировщиков и строителей. При этом Градостроительный кодекс предусматривает техническую экспертизу только на соответствие техническим регламентам. Экспертизы энергетической эффективности проектов зданий и сооружений Градостроительный кодекс не предусматривает.
Я думаю, не вызывает сомнений, что вопрос экономии энергетических ресурсов имеет не меньший публичный интерес, чем невведение потребителя в заблуждение.
В зарубежных технических регламентах вопросы энергосбережения соседствуют с вопросами безопасности. У нас нет. Можно сделать вывод, что требуется гармонизация Закона "О техническом регулировании" и закона "Об энергосбережении"
И в заключение. Одним из признаков, по которому можно дать прогнозную оценку действенности принимаемого законопроекта, является такой: имеет ли принимаемый закон аналоги в законодательстве развитых стран. Из моего короткого доклада Вы уже наверное смогли бы найти, как раньше на картинках в детских журналах, десять отличий. Это плохой знак, свидетельствующий о том, что Закон "О техническом регулировании" несет печать доктринерства, а значит, высока вероятность того, что его придется поправлять.
Неделю назад произошло примечательное событие. На заседании Правительства был одобрен первый технический регламент по выбросам вредных веществ автомобильными двигателями. Первый ТР был принят Постановлением Правительства, а не Законом. При этом регламент содержит ссылки на правила Европейской экономической комиссии.
Все это показывает, что практические потребности сильнее любой доктрины и господствующая в некоторых российских научных кругах доктрина технического регулирования, основанная на безнадежной попытке включить все до единой обязательные технические нормы в текст статей федеральных законов о технических регламентов и при этом исчерпывающим образом, начинает давать первые трещины.
октябрь 2005 года